政府有錯不賠，小民有苦難伸
重新檢視政府、人民、法律所建構的社會信賴依存關係
2011-05-23 中國時報 【陳長文】
這篇文章，想從一個法律個案，探討政府面對自己錯誤的心態，而可能產生結構性的危機。
月前和長者討論法律問題。某當事人於八十六年間購買一筆土地迄今，最近接獲地政事務所告知，該筆土地於當事人購買前，地政事務所承辦人員計算土地面積有誤，以致在權狀記載之面積均不正確。更正後減少的面積達近兩百坪。
當事人向該地政事務所請求國家賠償。地政機關卻援引國家賠償法第八條：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。」規定，主張當事人雖在接獲更正通知後即請求國家賠償，因此並未超過二年時效，但因為土地面積登記錯誤是發生在當事人購買該筆土地之前，因此政府登記錯誤所造成的損害早已超過該法規定的五年時效為由而拒絕賠償。對於此種結果，當事人欲哭無淚，筆者聽聞此事更忍不住訝異，原來我們的土地登記制度是如此的不堪信賴。
這件個案凸顯嚴肅及結構性行政法問題：當政府承認犯錯造成人民權益受損時，政府在政策上還要主張時效抗辯？
首先，法律設計時效制度的目的之一，是為了避免因時間久遠而難以認定事實。但本案中地政機關既已承認錯誤，當可認定並無事實難以認定的狀況。其次，法律設計時效制度的另一個理由，則是認為當事人既然任由時間流逝而「讓權利睡著了」，此權利即不值得保障。但本案當事人是因為信賴政府的不動產登記制度，才沒有發現權狀登記面積與實際面積不符的情形，在最近接獲地政機關通知後才知道登記面積錯誤。這與當事人任由權利睡著之情形豈能相提並論？
更何況，「地籍測量實施規則」第二百三十八條規定：「登記機關對土地複丈圖、地籍圖應每年與土地登記簿按地號核對一次……其如有不符者，應詳細查明原因，分別依法訂正整理之。」如果地政機關確實執行上述規定，則本案中土地面積登記錯誤的情形當可避免或即時被發現。地政機關未確實執行上開規定，卻在當事人接獲更正通知請求國賠時，主張時效抗辯，此無異因地政機關怠於執行職務而剝奪當事人原本可請求國賠的機會，對於當事人更是不公平。
地政機關自己的錯誤造成人民損害，卻主張時效抗辯，對市場最直接的損害就是人民每次交易不動產，不再相信權狀記載，而須重新申請測量土地。造成不動產交易成本大幅增加，讓不動產買賣、設定抵押權等法律行為之安定性蕩然無存，反而不利社會整體公共利益。筆者過去也有類似經驗（稅捐機關張冠李戴將筆者自住屋從住家誤植為營業性質而溢收房屋稅）。這些個案，可看出政府在面對自己錯誤時，只想到機械式地適用法律，而不將人民權利放在優先地位。
筆者亦思考另一問題，即時效完成後的法律效果為何？依民法規定：「時效完成後，債務人得拒絕給付。」也就是說，債權本身並未消滅，僅是由相對人取得抗辯權，相對人在法律上亦可選擇不主張時效抗辯，因此地政機關對於是否主張時效抗辯，本有裁量空間。就便宜之考量，主張時效抗辯或許是最簡單的拒絕賠償理由，但所付出代價，卻是摧毀人民對於不動產登記制度的信賴，導致人民徹底的喪失對政府(本案中地政機關)的信任，反而不利社會整體公共利益。
政府的「依法行政」並非指機械式地適用法律，而是要求政府必須保障人民之權利、考量社會整體公益並兼顧個案正義。筆者猜想地政機關的承辦人員在第一時間也會對當事人的遭遇寄予同情，但只要一想到放棄時效抗辯的結果可能會使人質疑自己有圖利他人之嫌，乃不得不主張時效抗辯。對於承辦人員的處境，筆者能理解，但筆者仍要呼籲勤政愛民的政府首長（本案中內政部江部長），能勇於任事，在面對前述因政府(地政機關)錯誤而產生的國賠案件時，應積極的「該賠就賠」，而不是「能不賠就不賠」。唯有如此，國家賠償制度才能真正獲得落實，更何況國賠本來就是國家的責任，而非恩給。（作者為法學教授/律師）
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